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浅谈电子政务的现状及发展趋势

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  内容提要: 我国的电子政务已经发展到一个新的阶段,受到中央政府的高度重视,并且上升为一种国家发展战略,电子政务为我国行政体制改革拓展了全新空间, 从中央政府向地方政府转变,因此而促进电子商务的快速发展。

  关键词:电子政务,发展,行政体制

  信息时代的国家竞争力最高评价标准已从过去的土地、原材料、技术、人才等变为以信息能力为最高参数的评价标准系统。对信息的把握和支配能力,是影响国家竞争力的重大要素之一。利用信息网络技术和其他相关技术构造更加适合时代要求的政府结构和运行方式,推行电子政务,深化行政体制改革显得尤为重要。十六大报告指出了我国政府下一步改革的方向:“深化行政管理体制改革。进一步转变政府职能,改进管理方式,推行电子政务,提高行政效率,降低行政成本,形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制。”当前我国政府面临着重大的变革和挑战,但同时也更具备了进一步改革的思想基础、方向指南与技术准备。作为技术创新与体制创新相结合的典范,电子政务在推动我国行政体制改革方面将发挥巨大的作用,具有深远的历史意义和重要的现实意义。

  中国电子政务现状:

  经过几年的发展,目前,我国的电子政务已经发展到一个新的阶段,具体表现在以下几个方面:

  一、电子政务正在成为整个社会的一种共识,为实施电子政务营造了一种良好的社会氛围。近两年来,有关电子政务的学术研讨和经验交流会一直是北京和上海等地的会展经济的亮点,有力地推动了政府、企业和社会公众对电子政务的认同;许多城市都制定了自己的国民经济和社会信息化专项规划以及电子政务发展规划,并且已经取得了实际成效,在一些地方,电子政务开始进入作为社会最基层的城市社区,成为政府与城市居民进行沟通联系的新桥梁。

   二、电子政务受到中央政府的高度重视,并且上升为一种国家发展战略 为了推进以电子政务为主要内容的国家信息化发展战略,2001年8月,中共中央、国务院决定重新组建国家信息化领导小组,组长由总理担任,副组长由中央和国务院其他主要领导组成。如此高规格的领导组成有力地保证了国家电子政务工程的顺利进行。

  国家信息化领导小组在不到3年的时间里,召开了3次以电子政务为主要内容的信息化工作会议。2001年12月25日召开的第一次会议做出了“建设信息化政府要先行”的重要决策;2002年7月3日召开的第二次会议讨论通过了《国民经济和社会信息化专项规划》和《关于我国电子政务建设的指导意见》(以下简称《指导意见》;2003年7月召开的第三次会议讨论了《关于加强信息安全保障工作的意见》。其中《指导意见》更是将电子政务建设纳入一个全新的整体规划,非常明确地提出了“十五”和今后一段时期我国电子政务的具体建设任务。

  三、在重点业务系统获得快速发展的同时,地方政府门户网站开始成为电子政务建设的主要内容。

  《指导意见》对“金”字工程给予了充分的重视,而且将“金”字工程从原来的 3个增加到12个,但是对政府门户网站的建设却未 4 做详细而具体的规定。尽管如此,由于政府门户网站能够体现地方政府形象,服务内容包罗万象,面向社会的各个群体,因而特别受到各级地方政府的重视,政府门户网站得以突破“政府上网工程”的弊端,开始向综合性、服务性、交互性转变,逐步地层现出电子政务的“为民服务”的本质特征,成为政务公开和转变政府职能的重要手段。

  四、实施电子政务的软环境得到改善,电子政务建设开始步入规范、有序的发展轨道。

  2003年,中国电子政务发展的最大亮点是,一些制约电子政务发展的软环境开始得到改善,电子政务将获得法律保障。这主要体现在以下几个方面:

  在作为电子政务基础的有关政府信息公开的法规方面取得了进展。 有望为建立全国统一的电子政务系统网络提供技术规范。

  电子政务即将获得法律保障。

  此外,国家有关部门也在2003年年初出台了《国家公务员信息技术与电子政务应用能力培训大纲(试行)》,这将有助于规范各级领导干部、公务员进行现代信息技术和电子政务应用能力的培训,推动电子政务健康有序地发展。

  五、电子政务与IT产业的互动开始步入良性循环,市场在电子政务的建设过程当中发挥着越来越大的作用

  2003年,中央政府的电子政务采购金额达到350亿,其中硬件支出250亿元,软件支出45亿元,信息服务支出达到55亿元,对 5 IT行业的拉动作用显而易见。IT百强企业的总营业收入仍然比去年增长69%,软件营业收入总额增长 87%。

  六、学术界在电子政务的理论研究方面取得了新的进展

  一些学者应用IT技术与行政管理学理论,结合电子政务的自身要求,从不同的角度建立起电子政务的理论模型,试图为制定适合国情的电子政务政策提供理论依据与指导。

  姜奇平应用美国学者雷各斯的行政生态学理论,研究一国的行政环境对实施电于政务的影响,指出,我国当前对电子政务的基本要求,是要有助于建立“双棱柱型”的行政模式。第一重棱柱是实现农业组织方式向工业组织方式的过渡;第二重棱柱是实现工业组织方式向信息组织方式的过渡。

  李广乾通过研究政府门户网站的特点与类型,揭示了政府门户网站对我国未来电子政务建设的重大影响。李广乾还应用面向对象的软件程序设计技术,系统地构建了“电子政务对象”的理论模型,提出了一种新的电子政务分析框架。此外,一些学者还从经济学和法律等角度分析电子政务问题。这些都从不同的领域丰富了人们对电子政务的认识。

  中国电子政务发展趋势

  这两年来,尽管从市场发展速度来看,我国的电子政务发展较快,但是这并不表明我国的电子政务已经发展到了一个较高的水平了。恰恰相反,由于“数字鸿沟”以及各种体制的障碍,我国电子政务的发展水平仍然较低。根据联合国“2003年电子化政府完备程度”的调查,在173个成员国当中,我国排在第74位,只在中等水平。因此,我国的电子政务还面临着一个大发展的问题。

  当前推行电子政务过程中存在的问题

  三大难点:

  1.电子政务一体化即业务关联性较强的政府信息化系统之间的一体化。标准不统一、管理流程不畅通等,是企业电子商务建设中的老问题,如今在电子政务建设中依然存在。目前我国政府机构复杂,彼此之间缺乏沟通,为电子政务的建设带来了不小的困难,并将给未来全国电子政务网络的建设构成极大障碍。

   2.数字鸿沟的出现同样困扰着电子政务的建设。随着政府“E化”的加深,电子政务反而可能进一步强化社会不均,因为最需要政府提供服务的人往往是那些无法上网、无力应用高科技手段的弱势群体。若数字鸿沟的问题不能得到很好的解决,将有可能加大贫富分化,导致“强者愈强、弱者愈弱”的局面出现。而尽管我国已经拥有1.11亿上网人口,数字鸿沟仍是一个较为严重的问题。

  3.电子政务计划成功率的低下同样困扰着建设者。作为一个新兴项目,电子政务还处于发展初期,电子政务的相关概念也还在探讨之中。这就使得即使是电子政务发展最快的国家,能够做到双向互动或事务处理的电子政务项目尚不足30%,能对现有政府形态实施电子政务改造的就更少了。如何提高电子政务项目的成功率是现阶段我国电子政务建设亟待解决的难题。

  三大滞后 :

   1.对电子政务的重要性和发展趋势认识滞后。电子政务打破了传统的政府管理模式,政府部门的工作机制、工作方法、工作思路都有了很大的改变。电子政务的推行,打破了原有政府的金字塔之间的界线,构成了一个全面电子化的虚拟政府,传统政府的金字塔式结构改变成平面化、无中心的网络结构,网络中没有权威,行政机关原有的领导权威受到严重挑战。政府官员在发展电子政务的认识上还存在不少误区,一种是把电子政务仅仅当作政府部门的计算机化;另一种是简单地把电子政务等同于“政府上网”。事实上,人是推行电子政务的关键因素,人的思想观念至关重要。

  2.电子政务统一规划滞后,没有建立相应的组织机构。世界主要发达国家,都把电子政务作为政府工作和国家信息化的重要战略。我国相对滞后,既缺乏宏观规划,也没有制定相应的发展规划。目前我国的电子政务建设主要有两种方式:一种是系统内自上而下的纵向推动;一种是地区内横向推动。从理论上讲,可以大大加速我国政府信息化进程,但是,如果两者之间缺乏协调,那么最终就会产生严重的兼容性问题。还有,技术标准上的条块分割,是我国电子政务面临的突出问题。

  3.对电子政务的理论研究明显地滞后于电子政务实践。历史上几乎每一项重大科技进步,都是以理论上的突破为基础和先导的。电子政务是一个涉及方方面面问题的系统工程,无论是技术上还是政策上所存在的问题,都在一定程度上影响着电子政务本身的发展。目前,理论的研究工作已经明显地滞后于实践。在这种情况下,电子政务的实践存在一定的盲目性。

  从发展现状来看,今后我国电子政务的发展将呈现出以下特点:

  首先,电子政务将继续保持当前这种较好的发展势头

  根据《指导意见》的要求,“十五”期间我国将建立统一的电子政务内外网络平台,由于当前我国电子政务发展的地区差异非常显著,因此许多地区势必要加大电子政务网络平台的建设投资力度。对于那些电子政务已经有所发展的地区和部门来说,电子政务的进一步发展也将要求它们增加新的业务系统的硬件与软件投资。总之,作为一项国家发展战略,以电子政务为龙头的信息化将使 IT产业在一个较长的时期内保持较好的发展势头。

  其次,信息资源整合将成为未来国家电子政务发展的政策重点

  无论是原先的“三网一库”的政府信息化发展目标还是《指导意见》的两网一站四库十二金的电子政务发展框架,都对政府信息资源建设给予了高度的重视。

   第三,我国的电子政务建设将沿着两条主线展开,政府门户网站将发挥日益重要的作用

  第一条主线是,以“金”字工程为主体的业务管理信息化将继续在国家电子政务建设当中占据主导地位。其目的是通过信息化手段,进一步提高中央政府的专业职能部门的管理效率,以加强对经济领域的监管。

  第二条主线是,随着统一的电子政务内外网络平台的形成,地方政府在门户网站建设中的作用将日益凸现。所谓分久必合,“金”字工程对管理效率的影响表现在两个方面:一方面,从短期来看,“金”字工程自然会提高各个行政职能部门的专业化管理水平及其业务特色;但是,另一方面,从长期来看,“金”字工程也势必会对经济社会的整体效率产生负面影响,在这种情况下,加强业务协调与信息资源的整合毫无疑问将提上议事日程,政府门户网站则是实现这种整合的必然选择。

  由于地方政府是政府门户网站建设的主体,因此这就意味着,今后电子政务建设的重点将从中央政府向地方政府转变。

  第四,实施电子政务的外部环境将得到进一步的改善,这将因此而促进电子商务的快速发展,《行政许可法》的实施将要求电子政务获得其他方面的法律地位和保障;从而促使政务公开、信息公开、网络安全、电子签章、网络知识产权保护以及其他相关的法律法规的早日出台,电子商务的发展环境将因此得到改善。

  第五,电子政务将成为行政管理制度创新的重要方向,电子政务为我国行政体制改革拓展了全新的空间。

  实现传统政务到电子政务的转变是一项复杂的系统工程。历史上,政府形态经历了专制型——管制型——管理型——服务型等几种。未来政府的理想目标是:作为电子化的服务型政府,应该成为社会资源优化配置中心,形成所有资源的无缝集成、零成本运行、个性化服务和即时反应的管理体系。服务型政府的模式是,EG—G:电子政府—政府;EG—B:电子政府—企业;EG—C:电子政府—公民;EG—E:电子政府—公务员。根据这种模式,电子政务的实施,除了要解决信息收集、过程建模、系统集成、安全保密技术等问题外,最主要的是政府职能要做相应的转变,要公开公共信息,尽量公开政府部门掌握的、目前尚处于封闭状态的大量公共信息,使其充分发挥作用;要规范业务流程,明确每项业务所包括的内容及程序,减少政府工作人员的随意性;要加强相互沟通,通过网络纵向及横向的信息同步更新,防止各个部门成为信息孤岛;要讲求实用有效,在认真做好系统分析及设计的基础上分步实施,并在实践中总结经验,逐步完善。

   (一)外网中电子政务实际应用网络的建设将是今后的重点。在门户网站已基本建成后,电子政务网络建设的重点将逐步转向应用网络的建设上来。国家“863”计划“中国电子政务管理系统”课题组组长许光建教授认为,中国电子政务的发展经历了四个阶段,即设备阶段、基础网络建设阶段、应用环境建设阶段和系统链接阶段,经过前三个阶段的发展,实现了在一个政务体系内应用的纵深发展,但是各政务体系之间的互联互通还远未实现,不同政务环境间尚需有效的整合,系统链接将是中国电子政务下一步发展的重中之重。

   (二)政府专网将成为今后电子政务网络建设的焦点,也是今后政府加大投资的主要领域,应当引起各服务厂商的重点关注。目前我国的外网建设已基本结束,而内网(局域网)仅仅实现了联接到互联网,大量信息资源库建设尚处于空白阶段,内网的很多功能都无法进行。而各地的政府网络的联接存在很多问题,中央政府网站和地方政府网站、地方政府各部门网站之间几乎是互不联接,严重制约了全国电子政务业务的发展,这正是因为电子政务专网目前几乎处于空白阶段,政府部门之间的网站缺乏有机联系所造成的。

   (三)根据政府机构改革的需要和政府行使公共职能的要求,进一步设计我国电子政务的整体结构。加快推进中央政府已定的建设项目,边建设边发挥效益,要在整合外网平台、建设门户网站等方面取得实质性进展,其他项目要稳步推进;根据电子政务的发展,加快建立健全管理体制、安全保障机制和一系列规范的管理办法,使电子政务的发展与振兴我国信息产业密切结合,促进创新能力增强,提高产业竞争力。创造有利于电子政务发展的外部环境,加快制定电子政务建设技术政策,实施有利于国内信息产业发展的政府采购政策,促进国内软件和系统集成产业的发展,制定电子政务项目概算标准,保障运行、维护和培训经费,特别要合理确定和提高软件费用占项目总投资的比重,研究建立电子政务绩效的评估机制。

  电子政务肩负着提高政府工作效率、转变政府职能以及推动整个社会信息化的重要使命。要以技术创新推动体制创新,以体制创新保障和促进技术创新。目前来看,电子政务已经成为了世界各国普遍追踪的潮流。综观美国、英国、加拿大、法国、日本等发达国家电子政务发展状况,有一些普遍的动向值得我们注意:改革现有的行政程序;充分运用信息手段;重视建立政府与社会的互动;致力于提供更加快捷、方便的公共服务,提高办事效率和透明度等。这主要是因为,国际的资金、技术、人才在全球范围内迅速地流动,如果一个国家的政策环境和服务机制不好,资金、技术、人才就会向更有利的国家与地区转移,可见,政府改革已经成为了争夺世界资源的一种手段。正如国务院发展研究中心吴敬琏所指出的:“电子政务的关键是政务而不是电子,电子只是一种手段,我们的政务存在的一些问题不仅在于手段,更在于体制。要解决这个问题,改革才是关键。”要真正推动电子政务的建设,就要与行政体制改革结合在一起,通过改革来克服原有体制的缺陷,实现政务改革与信息技术创新的结合与相互促进。一方面是技术手段的创新直接支持了体制改革展开,另一方面则是改善了的体制环境反过来又对技术创新及效能发挥了重要的制度保障与促进作用。

  总体而言,经济全球化和我国国情所期待的政府,应该是一个有效的、服务型的、高效率的政府,是一个决策科学、行动有力、响应迅速、技术先进的政府。但要达到这样的目标显然并不轻松:在革除原有弊端,加强自身调控能力的同时,又要注意不压抑民间经济自身的活力;在对外注意合乎全球规则的同时,又要对内创造性地推进本国社会经济的发展。这对各国政府的确已构成了很大的挑战。如能抓住电子政务所带来的“方法、手段、观念、体制等方面的创新契机”,则可在一定程度上全面提升我国政府的管理水平和行政效率,使我国政府在全球竞争中占据优势地位。我们有理由相信,在我国各级政府对电子政务的高度重视下,电子政务在新世纪必将对我国行政体制改革起到巨大的推动作用。

  参考文献:

  《国民经济和社会信息化专项规划》和《关于我国电子政务建设的指导意见》

  2002年7月3日 《关于加强信息安全保障工作的意见》

  2003年7月 联合国“2003年电子化政府完备程度”的调查


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